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Monitoramento da implementação da política climática brasileira

Implicações para a Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC)

Este relatório analisa os limites, os desafios, as oportunidades e as lições aprendidas em relação à implementação da política climática brasileira — e propõe recomendações para o seu aprimoramento. As análises são úteis para o debate entre o governo e a sociedade civil sobre a estratégia de implementação da NDC brasileira.

Key Findings

Executive Summary

Nos últimos anos, os países avançaram no desenvolvimento de políticas para mitigação e adaptação às mudanças climáticas. Para assegurar que as mesmas sejam promovidas efetivamente, um conjunto de ferramentas de monitoramento e avaliação da implementação de políticas tem sido criado globalmente. Tais ferramentas objetivam promover maior transparência aos governos para estabelecerem e implementarem metas, identificar barreiras e promover correções de rotas quando necessário. Em decorrência do Acordo de Paris, a avaliação e o monitoramento passam a receber maior relevância, uma vez que o papel de sistemas de mensuração, relato e verificação (MRV) foi fortalecido e estabeleceu-se a necessidade de revisões periódicas das NDCs dos países.

No Brasil há uma lacuna de estudos, avaliações e ferramentas orientadas para monitorar o grau de implementação da política climática nacional, com destaque para aspectos de governança que podem influenciar o grau de eficácia e impacto da política. Tradicionalmente os estudos e avaliações focam principalmente no monitoramento quantitativo das emissões de gases de efeito estufa e nos compromissos de redução das emissões pelo governo. Análises deste tipo, se consideradas isoladamente, podem empregar viés conjuntural, como, por exemplo, uma redução das emissões ocasionada pela desaceleração da atividade econômica.

Objetivo e metodologia

O objetivo deste trabalho é analisar os limites, desafios, oportunidades e lições aprendidas em relação à implementação da política climática brasileira e propor recomendações para seu aprimoramento. Entende-se que tais análises são úteis para o debate entre governo e sociedade civil em torno da estratégia de implementação da NDC brasileira.

A partir de ferramenta de monitoramento de políticas climáticas criada pela rede Open Climate Network (OCN), da qual o WRI faz parte, analisou-se o grau de implementação da política climática estabelecida em nível federal. “Política climática” neste artigo se refere ao conjunto de políticas, planos e ações de redução das emissões de gases de efeito estufa (GEE) e de adaptação, estabelecidas pelo governo federal, através do marco regulatório da Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) de 2009, associadas às estratégias envolvidas para a implementação da Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC) do Brasil, ratificada pelo Congresso Nacional em 2016. Após a ratificação do Acordo de Paris, o governo brasileiro destacou que as políticas, medidas e ações para implementar a sua NDC serão conduzidas reconhecendo o marco regulatório já estabelecido pela PNMC.

A ferramenta do OCN oferece um roteiro metodológico que pode contribuir para um sistema de monitoramento da política climática brasileira que o governo venha criar. Conforme exposto na figura (SE1) abaixo, nas primeiras etapas faz-se uma identificação e caracterização do objeto de monitoramento e avaliação (política ou plano) e dos marcos regulatórios de adoção da política. Indicadores selecionados são componentes de sistema de monitoramento da implementação da política, que deve ocorrer de maneira sistemática, ao longo do tempo, corrigindo desvios de rota.

A ferramenta da OCN é inovadora na medida em que analisa não somente o grau de implementação da política climática brasileira, mas também considera aspectos de governança como condições importantes para a boa promoção da política. A ferramenta dispõe diretrizes para analisar cinco aspectos de governança: (i) clareza de papéis e responsabilidades; (ii) capacidade institucional; (iii) coordenação para a implementação das políticas; (iv) transparência e (v) engajamento de diferentes atores para a sua realização. Destaca-se que essa ferramenta não é focada em avaliar o impacto de uma política, precisando ser associada a outras ferramentas que considerem outros fatores políticos e a políticos que contribuem para resultados da política pública.

Considerações finais

A ferramenta de monitoramento da OCN permitiu identificar e mapear, com base em suas etapas de avaliação e indicadores selecionados, uma série de instrumentos institucionais, setoriais e econômicos que ainda precisam ser implementados em sua totalidade ou, que já existem, mas precisam ser fortalecidos, conforme determinado no marco regulatório da política climática brasileira. Por exemplo, a ausência de Mercado Brasileiro de Redução de Emissões (MBRE) e sistema de monitoramento e avaliação dos resultados da política climática; ambos com criação prevista pelo marco regulatório, mas que ainda não foram construídos. No caso de instrumentos como financiamento climático (Fundo Clima e Programa de Crédito para Agricultura de Baixo Carbono), o montante de recursos destinado ainda é marginal, especialmente se comparado ao que é alocado para alavancar atividades não orientadas para a descarbonização da economia.

Quanto aos instrumentos participativos (Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas e processos de consulta pública à formulação de planos de mitigação e adaptação), destaca-se o desafio de ampliar a mobilização social em torno da agenda climática, que ainda é baixa, e garantir maior transparência ao processo decisório acerca de incorporação ou não das contribuições da sociedade civil aos processos de consulta pública.

O arranjo institucional da política climática brasileira define com clareza os papéis e responsabilidades de cada órgão, com destaque para o papel do Grupo Executivo sobre Mudança do Clima (GEx) na coordenação intersetorial e interministerial da política climática, porém ele deve retomar a sua atuação. Somente o desenho não é condição suficiente para garantir a efetiva atuação do GEx, que nos últimos anos tem se reunido de forma limitada, se comparado aos períodos iniciais da sua criação. Os planos setoriais de mitigação e adaptação e o Plano Nacional sobre Mudança do Clima estão com seus processos de revisão e publicação atrasados, cuja responsabilidade de atualização cabe à coordenação do GEx. Por meio de experiência acumulada desde 2009, com a criação da política climática brasileira, é útil ao governo avaliar se o arranjo institucional para governança da política continua adequado e quais as razões que justificam o atual desempenho do GEx.

A governança da política climática brasileira demanda maior transparência e a ampliação de espaços de participação social, de forma a ampliar a mobilização da sociedade civil no acompanhamento e cogestão da política climática. Apesar de avanços relacionados à criação de processos de consulta pública na criação de instrumentos da política climática brasileira, não há publicação por parte do governo das razões que justificam ou não a incorporação das sugestões encaminhadas pela sociedade civil. A recorrência de casos como esses pode futuramente contribuir de forma negativa para desmobilizar a participação da sociedade nos processos de formulação da política climática brasileira e dos seus instrumentos de execução. Simultaneamente não há uma cultura de publicação das atas das reuniões dos Grupos de Trabalho, GEx e outros órgãos, de maneira sistemática e permanente, com exceção do tema de Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação – REDD+, que construiu uma plataforma online (http://redd.mma.gov.br/pt/) dando transparência a decisões, progressos e atas de reuniões. O Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas (FBMC), criado para sensibilizar e mobilizar a sociedade para a discussão e tomada de posição sobre os problemas decorrentes da mudança do clima, não consegue ter articulação e capilaridade em todo o território nacional e não conta com apoio financeiro para implementar esta ou qualquer outra ação de mobilização, com foco de atuação limitado.

Recomendação de política pública

Os resultados deste trabalho são contribuições para a estratégia de implementação da NDC brasileira, atualmente em discussão pelo governo e sociedade civil. Para além de uma análise focada apenas nos resultados de emissões de gases de efeito estufa e medidas de adaptação, a ferramenta da OCN destaca a importância de analisar elementos da governança climática, que respondem pela eficiência na implementação da política e, valoriza aspectos de MRV, que assumem papel chave no âmbito do Acordo de Paris. Esses elementos subsidiam as recomendações de política pública para o governo federal destacadas a seguir:

  • Estabelecer um sistema abrangente para monitorar a implementação e avaliar impactos da política climática que seja transparente, permitindo a sociedade civil realizar exercício de controle social da política. O escopo do sistema deve incluir objetivos intermediários da política, como, por exemplo, a criação de instrumentos econômicos, financeiros e institucionais, nas áreas de mitigação e adaptação. Além disso, é importante que a sua natureza seja intersetorial, de forma a engajar diferentes ministérios, retomando e fortalecendo o papel de articulação do Grupo Executivo sobre Mudança do Clima (GEx);
  • Estabelecer um processo de revisão robusto e periódico para as políticas e planos climáticos orientado para aumentar o nível de ambição da estratégia de implementação da NDC brasileira;
  • Focalizar, no processo de revisão dos planos, a busca de tecnologias e soluções orientadas para maior desacoplamento entre PIB e emissões de GEE;
  • Acelerar o estabelecimento de instrumentos econômicos relevantes que apoiem a mitigação das emissões;
  • Simplificar arranjos institucionais e aprimorar coordenação entre ministérios para uma governança mais ágil e eficiente da política climática, começando por uma revisão do atual desenho do GEx;
  • Aumentar a transparência e participação social na implementação da política climática brasileira, fortalecendo o FBMC, ampliando o número de assentos da sociedade civil em grupos de trabalhos e comissões, aprimorando processos de consulta pública já existentes.

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