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O que Certificados de Potencial Adicional de Construção podem fazer pelas cidades

O cenário é o mesmo em diversas cidades brasileiras: o crescimento rápido e desordenado resulta em uma carência de infraestruturas, agravada pela falta de recursos para investimentos. O financiamento de infraestruturas urbanas é, hoje, um dos principais desafios de nossas cidades, que buscam adotar instrumentos urbanísticos inovadores para reverter o quadro. É nessa lógica que foram criados os Certificados de Potencial Adicional de Construção (CEPACs).

Os CEPACs são uma inovação em termos de modelo de financiamento da produção e da gestão da cidade porque possibilitam conciliar a gestão do uso do solo com a geração de recursos para enfrentar desafios comuns a muitos centros urbanos: assentamentos não planejados, com baixo ou nenhum acesso a água e saneamento, transporte e outras infraestruturas e serviços básicos.

Incorporado em 2001 ao Estatuto da Cidade, o CEPAC se baseia no conceito de “recuperação da valorização imobiliária", tendência adotada por várias cidades do mundo e recomendada pela nova agenda urbana da ONU. O setor imobiliário tem desejo de construir mais em áreas que apresentam potencial de valorização; a população, de qualidade de vida. Instrumentos como o CEPAC ligam os pontos: a cidade comercializa o potencial construtivo adicional, ou seja, o direito de construir edificações mais altas do que o coeficiente básico. Em seguida, utiliza as receitas obtidas através da venda de CEPACs para promover o desenvolvimento urbano sustentável e o bem-estar das pessoas, financiando, por exemplo, infraestrutura de transportes e construção de habitações de interesse social.

Você pode estar achando tudo muito parecido com a Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC). De fato, ambos são instrumentos de cobrança por potencial adicional construtivo com receitas revertidas em investimentos na cidade. Mas há uma diferença fundamental: a OODC é cobrada para recuperar a valorização imobiliária em regiões já qualificadas com boa infraestrutura e equipamentos, e deve ser obtida pelo proprietário do terreno em que será empregada. Já o CEPAC é um título, ou seja, um investimento no futuro. Não é atrelado a um terreno específico, mas a uma região: compra-se o direito de construir em uma determinada área que receberá intervenções e melhorias do poder público – uma forma engenhosa de viabilizar grandes transformações urbanas em consórcio com a iniciativa privada.

O CEPAC e as Operações Urbanas Consorciadas

Criados em São Paulo no fim dos anos 1990, CEPACs são títulos imobiliários vinculados a uma Operação Urbana Consorciada (OUC), que é um conjunto de intervenções e melhorias com o objetivo de promover “transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental". Trata-se de uma iniciativa da gestão municipal, amparada por lei, na qual ela se compromete a investir em obras para o desenvolvimento de determinada região. Os CEPACs surgiram como uma das formas de financiar essas melhorias, visto que o dinheiro arrecadado com esses títulos imobiliários só pode ser usado nas intervenções e na área prevista pela Operação Urbana.

<p>Explicação visual do funcionamento do CEPAC</p>

Assim, a ideia de parceria entre o setor público municipal com a participação de proprietários, moradores e investidores privados é firmada em uma OUC: de um lado temos ações de desenvolvimento da área coordenadas pelo poder público e, de outro, os investidores interessados nos benefícios. Dessa forma, o setor imobiliário poderá usufruir do direito de construir na região que será aquecida por melhorias estruturais e outras intervenções.

OUC Água Espraiada: a maior arrecadação da história de São Paulo

Marco recente na paisagem urbana de São Paulo, a Ponte Octávio Frias de Oliveira, conhecida como Ponte Estaiada, é o elemento mais vistoso de uma série de intervenções que formam a Operação Urbana Consorciada Água Espraiada (OUCAE), a primeira OUC do Brasil aprovada após o Estatuto da Cidade.

Ao lado da pujante e já densificada Avenida Faria Lima, a região reunia grandes terrenos industriais, quarteirões residenciais de baixa densidade e favelas na margem do córrego Água Espraiada, como a Jardim Edite. Problemas de drenagem ameaçavam a segurança dessas famílias. Nesse contexto, a OUCAE tinha o objetivo de facilitar a expansão imobiliária da região e resolver a questão dos assentamentos informais e os problemas de drenagem que afetavam a população de baixa renda.

Do ponto de vista fiscal, a operação impressiona: foram arrecadados R$ 2,9 bilhões entre 2004 e 2012, É mais do que o total de receitas com OODCs em toda a cidade no mesmo período (R$ 2,7 bilhões).

<p>Arrecadação da operação água espraiada</p>

*Fonte: Elaborado pelas autoras baseado em PMSP – SP Urbanismo (2018)*

Apesar do grande sucesso em termos de arrecadação, críticas são levantadas a esta OUC em relação ao caráter equitativo do direcionamento dos investimentos feitos com as receitas arrecadas, bem como à provisão ineficiente de habitações para as famílias removidas – até o momento, boa parte das obras de habitação de interesse social ainda não foi concluída.

Felizmente, experiências como essa trouxeram aprendizados. O novo Plano Diretor Estratégico de São Paulo, por exemplo, busca garantir as intervenções de cunho social das OUCs, fixando em 30% o mínimo da arrecadação a ser investido em obras de habitação de interesse social. Um ajuste bem-vindo para um instrumento que demonstrou tanto potencial.

A regra já vale para a OUC Água Branca, que abrande os bairros Água Branca, Perdizes e Barra Funda. Outras cidades também têm feito uso de CEPACs. Em Curitiba, a OUC Linha Verde tem transformado o entorno da antiga BR-116 no trecho que liga as regiões norte e sul do município. No cenário de contingências financeiras e expansão urbana que vivem as cidades, OUCs e CEPACs são opções promissoras para gestores e planejadores que buscam promover o desenvolvimento urbano equilibrado, sustentável e inclusivo.

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