As negociações sobre mudanças climáticas da COP28 começaram com um novo fundo para lidar com as perdas e danos cada vez mais graves que os países vulneráveis enfrentam devido aos impactos climáticos e se encerraram com o primeiro acordo internacional para enfrentar o principal impulsionador das mudanças climáticas: os combustíveis fósseis. Esses dois momentos da Conferência do Clima de Dubai começam a enfrentar os principais desafios climáticos do mundo: transformar rapidamente os principais sistemas para reduzir drasticamente as emissões e responder aos grandes impactos que já estão ocorrendo.

O palco principal para grande parte da COP deste ano foi o primeiro Balanço Global, o processo do Acordo de Paris para avaliar o progresso a cada cinco anos e mobilizar ações climáticas mais fortes. O resultado do Balanço Global em Dubai, apelidado de Consenso dos Emirados Árabes Unidos, abrangeu todo o escopo das questões climáticas, com sinalizações críticas sobre energia, transporte e natureza, e direcionamento para a próxima rodada de compromissos climáticos nacionais (NDCs) programados para 2025.

A decisão de se afastar dos combustíveis fósseis foi a primeira vez que o termo apareceu em um resultado formal da COP desde o início das negociações climáticas da ONU há 30 anos. Apesar da imensa pressão dos interesses do petróleo e gás, os negociadores de alguns países-chave mantiveram sua posição e conseguiram um acordo que marca o início do fim da era dos combustíveis fósseis – um encerramento apropriado para este que foi o ano mais quente já registrado.

Houve também progresso significativo fora das negociações climáticas formais, incluindo novos compromissos para reduzir as emissões de metano, criar sistemas alimentares mais sustentáveis e proteger florestas.

Mas nem todas as notícias foram boas. A principal negociadora da Aliança dos Pequenos Estados Insulares (Aosis), um grupo de 39 nações, afirmou que, embora o acordo tenha muitos elementos positivos, o apoio à tecnologia de captura de carbono e outros pontos são preocupantes. Ela afirmou que a correção de curso necessária para evitar a crise climática "ainda não foi garantida".

E houve progresso limitado em outras áreas das negociações. Faltou detalhamento às metas de adaptação; o financiamento foi negligenciado em muitas frentes; ainda não está claro como o mundo pagará pela massiva transição para a energia limpa à qual se comprometeu na COP28. Ano que vem, no Azerbaijão, a COP29 precisará oferecer avanços em questões espinhosas e fundamentais sobre financiamento.

A seguir, exploramos mais profundamente os resultados da COP28 e explicamos para onde o mundo precisa ir em questões-chave:

  • Combustíveis fósseis e energia limpa
  • Perdas e danos
  • Adaptação
  • Financiamento climático
  • Planos climáticos nacionais (NDCs)
  • Alimentação
  • Cidades
  • Metano
  • Florestas e uso da terra

Uma mudança rápida de combustíveis fósseis para energia limpa

O que aconteceu?

O Consenso dos Emirados Árabes Unidos pede ao mundo para "se afaste dos combustíveis fósseis nos sistemas de energia, de maneira justa, ordenada e equitativa, acelerando a ação nesta década crítica, para atingir o zero líquido até 2050". Isso significa tanto uma rápida mudança para longe dos combustíveis fósseis no curto prazo, quanto um direcionamento para um futuro sem carbono no longo prazo.

O resultado também incluiu o acordo de triplicar a capacidade mundial de energia renovável e dobrar a eficiência energética até 2030, metas que também refletem um compromisso feito por 130 países no início da COP. Além disso, a decisão da COP convocou os países a acelerar as reduções de emissões no transporte por meio de diversas abordagens – não apenas com veículos limpos, mas também com atração de novos passageiros para o transporte público e implantação de infraestrutura segura para a bicicleta.

O resultado pede que essa transição seja justa e equitativa, afirmando que as circunstâncias de cada país devem ser levadas em consideração. Esse reconhecimento serve como base para os formuladores de políticas à medida que cada país define como contribuirá para a transição global de energia e não deixará ninguém para trás. Mas a principal mensagem é que toda nação deve fazer parte da transição.

Mas nem todos os resultados foram positivos. Por exemplo, embora energias renováveis sejam a opção de energia mais barata para a maioria das pessoas, elas requerem um investimento inicial maior. Taxas de juros e políticas desalinhadas muitas vezes tornam as energias eólica e solar inacessíveis para países em desenvolvimento. O resultado da COP28 não aborda esses desafios financeiros, uma omissão que deve ser abordada na próxima cúpula climática da ONU.

O resultado final também deixa brechas que podem ser exploradas por países produtores de petróleo e gás e pelos interesses dos combustíveis fósseis. Por exemplo, o acordo dá suporte aos "combustíveis de transição", termo amplamente entendido como referência ao gás natural, a terceira forma de geração de eletricidade mais intensiva em carbono. E o resultado não aponta as limitações da tecnologia de captura e armazenamento de carbono (CCS, na sigla em inglês), embora afirme que essa tecnologia deve ser usada especialmente em setores difíceis de abater. De acordo com todas as estimativas, o papel da CCS na luta contra as mudanças climáticas é muito pequeno – por exemplo, o cenário de zero líquido da Agência Internacional de Energia (IEA) mostra a CCS capturando apenas 1 das 15 gigatoneladas de redução de emissões de carbono necessárias no setor energético até 2030. Gás natural e tecnologia de captura de carbono não podem ser usados como desculpas para retardar a transição para a energia limpa.

Enquanto isso, os Emirados Árabes Unidos e a Arábia Saudita revelaram uma carta compromisso que obrigava as empresas participantes a atingir emissões líquidas zero até 2050, mas apenas para suas próprias operações. A promessa não abrange uma gota do óleo combustível e do gás que as empresas vendem, o que representa até 95% da contribuição da indústria para a crise climática. O mundo não atingirá suas metas climáticas a menos que os governos exijam que a indústria de petróleo e gás aborde tanto sua produção quanto o uso dos combustíveis que fabricam, enquanto os governos também devem garantir que a demanda por esses combustíveis seja drasticamente reduzida.

O que vem a seguir?

Para transformar as decisões em realidade, os países agora precisam incorporar metas sólidas em sua próxima rodada de NDCs, programadas para 2025. Um teste crítico adicional é se mais financiamento será mobilizado para os países em desenvolvimento para ajudar a tornar possível a transição energética.

Operacionalização do Fundo de Perdas e Danos

O que aconteceu?

Depois de meses de intensas negociações ao longo do ano, o Fundo de Perdas e Danos foi totalmente operacionalizado no primeiro dia da COP28. O fundo é projetado para ajudar os países vulneráveis ao clima a lidar com os impactos climáticos que vão além do que as pessoas podem se adaptar. Colocar o fundo em movimento foi uma jornada árdua na qual os países em desenvolvimento foram forçados a fazer concessões significativas para chegar a um acordo.

Vários países também se apresentaram com cerca de US$ 700 milhões para alimentar o fundo. Embora bem-vindo, o montante é uma gota no oceano em comparação com os US$ 580 bilhões em danos relacionados ao clima que os países vulneráveis podem enfrentar até 2030.

Os países também concordaram que os escritórios de Redução de Riscos de Desastres e de Serviços de Projetos da ONU hospedarão a Rede de Santiago sobre Perdas e Danos, que fornecerá assistência técnica crítica aos países em desenvolvimento vulneráveis.

Embora tenham sido incluídas na decisão do Balanço Global, as perdas e danos não foram devidamente reconhecidos como o terceiro pilar da ação climática, ao lado da mitigação e adaptação. Isso é uma omissão significativa para comunidades vulneráveis e países em desenvolvimento, que enfrentam o peso crescente dos impactos em escalada das mudanças climáticas.

O que vem a seguir?

O Conselho do Fundo de Perdas e Danos, a ser constituído em breve, precisa garantir que as políticas do fundo sejam adequadas, respondam às necessidades e mobilizem recursos na escala necessária. O Banco Mundial também precisa responder ao convite dos negociadores para hospedar o fundo e definir se pode aceitar as condições estabelecidas pelos países. As disposições institucionais precisam estar em vigor até a COP29 para que o fundo possa começar a fornecer financiamento para projetos.

Ao mesmo tempo, os países precisam se apresentar com compromissos muito maiores para atender às necessidades das comunidades vulneráveis ao clima, bem como mobilizar fontes inovadoras de financiamento, como impostos sobre combustíveis fósseis e transporte. Também será preciso fornecer financiamento para a Rede de Santiago. Além disso, as nações devem incluir seções detalhadas sobre perdas e danos em sua próxima rodada de NDCs, sempre que possível incluindo estimativas de custos para impulsionar um financiamento previsível e adequado.

Estabelecido o framework do Objetivo Global de Adaptação – falta o financiamento

O que aconteceu?

Embora o Acordo de Paris de 2015 tenha estabelecido o objetivo de aumentar a capacidade de adaptação, fortalecer a resiliência e reduzir a vulnerabilidade às mudanças climáticas, os negociadores ainda não haviam definido um framework – diretrizes e disposições gerais – para esse Objetivo Global de Adaptação, incluindo metas claras ou como elas seriam medidas. Após dois anos de discussões, os negociadores concordaram na COP28 em metas globais, com prazos específicos para temas e setores específicos (como água e saúde) e para o processo das políticas de adaptação. No entanto, as metas não foram quantificadas nem incluíram apoio – financeiro ou de outra natureza – para os países em desenvolvimento.

O framework do Objetivo Global de Adaptação menciona apenas superficialmente que a lacuna de financiamento para a adaptação está se ampliando. Mas o resultado do Balanço Global reconheceu que o apoio financeiro precisa aumentar significativamente mais do que o compromisso atual, de dobrar o financiamento para a adaptação, e que as necessidades de adaptação evoluirão.

O que vem a seguir?

Para aprimorar ainda mais o novo framework, os negociadores estabeleceram um programa de trabalho de dois anos para desenvolver indicadores para medir e avaliar o progresso em relação às metas gerais do objetivo. Daqui para frente, esse framework representa uma oportunidade, em futuros Balanços Globais, de preencher as lacunas no que diz respeito à adaptação. Mas sem um roteiro claro para aumentar o financiamento para a adaptação – especialmente o objetivo de dobrar o financiamento para a adaptação até 2025 –, há falta de responsabilidade quanto à forma como a lacuna de financiamento será preenchida. Os negociadores precisarão abordar essas e outras questões financeiras na COP29.

Novo objetivo de financiamento – e desafios adiados para 2024

O que aconteceu?

A COP28 adiou a maioria das questões financeiras para a COP29, quando o grande destaque será a adoção de um novo objetivo de financiamento climático – chamado de Novo Objetivo Qualitativo Coletivo (NCQG, na sigla em inglês). Esse novo objetivo substituirá o atual compromisso dos países desenvolvidos, estabelecido em 2009, de fornecer US$ 100 bilhões anualmente em financiamento climático para os países em desenvolvimento. O novo objetivo precisará levar em conta as necessidades e prioridades dos países em desenvolvimento, estimadas entre US$ 5,8 trilhões e US$ 5,9 trilhões até 2030. Os negociadores em Dubai avançaram na definição do processo para estabelecer uma nova meta, em vez de discutir elementos como prazos, transparência, fontes e estrutura.

A decisão do Balanço Global reconheceu que os países desenvolvidos não atingiram a meta de US$ 100 bilhões em financiamento em 2021, mas não especificou nenhuma compensação. O resultado também reconheceu a necessidade de tornar todos os fluxos financeiros coerentes com os objetivos do Acordo de Paris, conforme estabelecido no Artigo 2.1(c). Isso poderia abranger uma ampla gama de fluxos públicos e privados, exigindo alinhamento para promover não apenas ações climáticas positivas, mas também evitar financiamentos prejudiciais, como subsídios aos combustíveis fósseis. Para facilitar mais discussões sobre essas questões, o resultado em Dubai estendeu o processo de diálogo iniciado na COP27 em Sharm-el-Sheikh sobre o escopo do Artigo 2.1(c). A decisão do Balanço Global também destacou a importância da reforma da arquitetura financeira multilateral, incluindo bancos multilaterais de desenvolvimento, investidores institucionais e outros atores financeiros.

A COP28 também trouxe um adicional de US$ 3,5 bilhões em novas promessas para o segundo reabastecimento do Fundo Verde para o Clima, o maior fundo internacional dedicado a apoiar países em desenvolvimento no combate às mudanças climáticas. O segundo reabastecimento agora totaliza US$ 12,8 bilhões, 28% a mais do que o primeiro. O desafio será garantir que as promessas se tornem aportes reais, com investimentos de alta qualidade que atendam às necessidades dos países em desenvolvimento e alavanquem financiamento privado.

O que vem a seguir?

Antes da COP29, os negociadores realizarão pelo menos três diálogos técnicos de especialistas para abordar os elementos da NCQG, que incluem os valores no novo objetivo, seu cronograma, o que financiará e como o progresso será medido. Os negociadores também desenvolverão diretrizes para um texto de negociação preliminar, enquanto ministros e outros atores participarão de diálogos de alto nível e outros momentos políticos preparatórios para a COP29.

Fortalecimento dos compromissos climáticos nacionais

O que aconteceu?

O resultado do Balanço Global chama os países a apresentar novas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) bem antes da COP30 em 2025. Espera-se que os países atualizem suas metas para 2030 e apresentem novas metas para 2035. A decisão da COP28 enfatiza que essas novas NDCs precisam ser mais ambiciosas, observando que o IPCC constata que limitar o aquecimento a 1,5°C requer uma redução de 60% nas emissões globais de gases de efeito estufa até 2035, em relação aos níveis de 2019.

Complementando as metas revisadas de emissões para 2030, o resultado da COP28 define que a próxima rodada de NDCs deve aprimorar as ações atuais para reduzir as emissões, além de incluir planos e prioridades para adaptação, esforços de transição justa e perdas e danos. O resultado também afirma que as NDCs devem refletir a transformação em vários setores, incluindo energia limpa, conservação da natureza, transporte rodoviário e outros.

O que vem a seguir?

Os governos começarão a preparar sua próxima rodada de NDCs em 2024. A COP28 solicita apoio da ONU por meio de oficinas globais e regionais e sessões de capacitação. Em 2025, o Secretário-Geral da ONU realizará um evento especial para que os países apresentem seus novos compromissos.

Os negociadores também concordaram que as presidências da COP28, COP29 e COP30 colaborarão em um "Roadmap para a Missão 1,5", que visa aprimorar a cooperação internacional ao longo dos próximos dois anos para garantir NDCs mais ambiciosas e fornecer o financiamento necessário para incentivar a ação.

Alimentos finalmente entram na pauta

O que aconteceu?

Fora das negociações, países e outros atores fizeram anúncios significativos sobre alimentos, um marco para uma questão historicamente deixada de fora das COPs. Cento e cinquenta e nove países, abrangendo quase 80% da área do mundo, assinaram a Declaração dos Emirados sobre Agricultura Sustentável, Sistemas Alimentares Resilientes e Ação Climática, comprometendo-se a integrar alimentos e sistemas alimentares em suas NDCs até 2025. Os signatários incluem grandes emissores e atores globais do sistema alimentar, como Argentina, Brasil, China, União Europeia, Rússia, Turquia, Ucrânia e Estados Unidos.

A Aliança dos Líderes para a Transformação dos Sistemas Alimentares (ACF, na sigla em inglês) também foi lançada. Países membros, incluindo Brasil, Camboja, Noruega, Serra Leoa e Ruanda, comprometeram-se com uma abordagem que envolva os governos como um todo (do inglês, whole-of-government approach) para aumentar o ritmo da ação em direção aos objetivos da Declaração dos Emirados. A Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO) lançou um roteiro sobre como conter as mudanças climáticas e eliminar a fome.

Nas negociações, o Balanço Global incentiva a implementação de soluções integradas e multissetoriais, incluindo sistemas alimentares resilientes, enquanto o novo framework do Objetivo Global de Adaptação estabelecem uma meta para "alcançar a produção e distribuição de alimentos e agricultura resilientes ao clima". Essas novas referências a alimentos e sistemas alimentares marcaram um avanço significativo na conexão entre alimentos, agricultura e clima nas negociações. De fato, esta foi a COP em que os alimentos verdadeiramente se tornaram centrais nos esforços climáticos.

O que vem a seguir?

Todos os países agora devem incorporar alimentos e sistemas alimentares em sua próxima rodada de NDCs e apresentar avanços reais nas COP29 e COP30. No final, o sucesso desses compromissos dependerá de os países levarem adiante mudanças substanciais em políticas e ações. O mesmo vale para empresas, setor agropecuário e outros atores da sociedade civil que fizeram compromissos semelhantes.

Cidades alçadas a parceiras na ação climática

O que aconteceu?

Na COP28, cidades e outros atores subnacionais desempenharam um papel maior do que em qualquer COP anterior. A primeira Cúpula de Ação Climática Local, apoiada pelo WRI, reuniu mais de 500 prefeitos, governadores e outros líderes subnacionais para elevar o papel das cidades na ação climática, incluindo as NDCs e o financiamento. Setenta e um países aderiram à Coalition for High Ambition Multi-level Partnerships (CHAMP, “coalizão para parcerias multiníveis de alta ambição “, em tradução livre), comprometendo-se a incorporar ações climáticas urbanas robustas em suas NDCs, bem como aprimorar a cooperação entre governos locais e nacionais no planejamento, financiamento e implementação dos compromissos. A ONU-Habitat também realizou a segunda Reunião Ministerial sobre Urbanização e Mudanças Climáticas.

O acordo final da COP28 reflete um entendimento crescente das cidades como parceiras cruciais para a ação, uma vez que 70% das emissões de dióxido de carbono em nível global vêm de áreas urbanas. Há uma linguagem aprimorada sobre ação "multinível", assim como nova linguagem sobre veículos zero emissão e redução dos impactos à saúde em comunidades vulneráveis, o que é especialmente relevante para cidades como focos de poluição do ar, enchentes, calor extremo e muitas pessoas em vulnerabilidade.

O que vem a seguir?

No próximo ano, será de extrema importância que esses compromissos – incluindo quase US$ 500 milhões em financiamento climático adicional para infraestrutura urbana – se concretizem no desenvolvimento de NDCs, no desenho e na gestão das cidades, e em melhores condições de vida em cidades em rápido crescimento. A próxima rodada de NDCs precisa trazer metas urbanas mais ambiciosas, que reflitam ação nacional e local coordenada em transporte, energia, habitação e qualidade do ar, e mais financiamento climático chegando às populações urbanas mais pobres.

Compromissos e financiamento para reduzir emissões de metano

O que aconteceu?

Na COP28 vimos um conjunto encorajador de ações para reduzir a emissão de metano, um gás de efeito estufa 20 vezes mais poderoso que o dióxido de carbono. Governos, empresas e filantropos anunciaram mais de US$ 1 bilhão em doações (o que triplica o financiamento a projetos focados na redução de emissões de metano nos setores de petróleo e gás, resíduos e agricultura), com o objetivo de mobilizar bilhões de dólares a mais.

Cinco países aderiram ao Compromisso Global do Metano – Angola, Quênia, Cazaquistão, Romênia e Turcomenistão –, elevando para 155 o número de signatários. O compromisso visa reduzir as emissões globais de metano em 30% até 2030, em relação aos níveis de 2020. Enquanto isso, os Estados Unidos divulgaram novas regulamentações sobre metano, e antes das negociações, a China se comprometeu a incluir o metano em sua próxima NDC.

O resultado do Balanço Global também convoca todos os países a acelerar a redução de emissões de gases não-CO2, incluindo metano, e incentiva a inclusão de todos os gases de efeito estufa em suas próximas NDCs.

O que vem a seguir?

Os países têm agora a oportunidade de incorporar ações ambiciosas com relação ao metano em suas próximas NDCs, tanto em suas metas de emissões principais quanto em metas específicas de metano.

Pequenos avanços em Florestas e Uso da Terra

O que aconteceu?

A COP28 demonstrou que há sustentação da vontade política expressa em 2021 na Declaração de Líderes de Glasgow sobre Florestas e Uso da Terra, na qual mais de 140 líderes mundiais se comprometeram deter e reverter a perda florestal e degradação do solo até 2030. Este ano, os signatários lançaram a Declaração Conjunta sobre Clima, Natureza e Pessoas, comprometendo-se a aumentar o financiamento, garantir a participação de povos indígenas e comunidades locais, e melhorar a coleta de dados para enfrentar as crises climáticas e ambientais. A Parceria de Líderes sobre Florestas e Clima (FCLP, na sigla em inglês), lançada na COP27, anunciou quatro pacotes de apoio a países, com recursos e capacitação para ajudar a República Democrática do Congo, Gana, Papua Nova Guiné e República do Congo a cumprir seus planos nacionais de conservação e restauração de florestas.

Também houve inúmeros anúncios sobre novos mecanismos de financiamento, necessários para alcançar os objetivos da Declaração de Glasgow. Durante a Cúpula de Ação Climática, foram mobilizados US$ 2,5 bilhões para proteger e restaurar a natureza, incluindo mais de US$ 186 milhões em novo financiamento. O Brasil propôs o fundo global Florestas Tropicais para Sempre, que direcionaria financiamento para a proteção de florestas tropicais. E a LEAF Coalition anunciou acordos com Costa Rica e Gana para fornecer créditos REDD+ jurisdicionais no valor de mais de US$ 60 milhões.

O que vem a seguir?

À medida que os países avançam em seus compromissos, é necessário garantir que suas ações sejam rastreadas de maneira consistente, como através do dashboard da Declaração de Líderes de Glasgow. Ao mesmo tempo, a ambição nacional precisa ser acompanhada por um aumento do financiamento público e privado internacional. Por fim, será crucial garantir que o financiamento chegue às pessoas certas “no chão”. Nesse sentido, um fórum importante é a Plataforma para Povos Indígenas e Comunidades Locais, que visa construir parcerias com organizações indígenas e aumentar a coordenação do financiamento para ações climáticas e florestais em territórios indígenas.

Transformando os compromissos da COP28 em ação

Pela primeira vez, todos os países concordaram formalmente em abandonar os combustíveis fósseis e escalar rapidamente as energias renováveis, enquanto o papel das cidades e sistemas alimentares foi alçado a patamares inéditos. Agora que os negociadores deixaram Dubai, a atenção se volta para encaminhamentos fundamentais: transformar os objetivos expressos na COP28 em ação nacional e garantir que o financiamento esteja disponível para implementá-los. Importante notar que esses compromissos devem ser vistos como o ponto de partida, não o ponto final, na luta contra as mudanças climáticas. Comunidades e países vulneráveis ao clima não podem pagar o preço de serem deixados de lado.

Cabe aos países incorporar o Consenso dos Emirados Árabes Unidos em sua próxima rodada de NDCs e em políticas e ações transformadoras, incluindo o aumento das energias renováveis e do transporte limpo, e a redução dos combustíveis fósseis em toda e qualquer oportunidade. Acordos globais podem enviar os sinais certos, mas o destino do mundo dependerá, em última instância, de os países cumprirem sua parte no enfrentamento da crise climática.

Artigo publicado originalmente no Insights.