Contratos de concessão de Bogotá e Santiago são inspiração para transporte coletivo no Brasil

Os contratos de concessão do transporte coletivo no Brasil precisam mudar. Ao acentuar a queda de demanda, a pandemia evidenciou a dificuldade que o sistema ônibus enfrenta há anos para conciliar serviço de qualidade e sustentabilidade econômica. Mais satisfação para clientes, eficiência para operadores, segurança para cidades e resiliência para o sistema dependem, também, de melhores contratos. E a boa notícia é que a inspiração está próxima, em cidades como Bogotá e Santiago.

Lições das duas capitais foram compartilhadas no webinar Retomada do Transporte Coletivo: Como melhorar os contratos de concessão, promovido pelo WRI Brasil como parte das atividades do Programa QualiÔnibus. Especialistas de transporte coletivo de Colômbia, Chile e Brasil debateram modelos contratuais capazes de responder ao dinamismo que, mais do que nunca, caracteriza a vida nas cidades.

Sofia Zarama Valenzuela, chefe de planejamento do TransMilenio (Bogotá), e Juan Carlos Gonzalez, chefe de gabinete do Ministério de Transportes e Telecomunicações do Chile, trouxeram exemplos concretos de solução: Bogotá e Santiago têm transformado sistemas que padeciam de males conhecidos dos brasileiros. Com processos inovadores, hoje despontam como líderes na transição para veículos limpos, com as maiores frotas elétricas do continente.

Rômulo Dante Orrico Filho, professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), e Ciro Biderman, professor da Fundação Getúlio Vargas (FGV), trataram das amarras dos modelos brasileiro e do quanto eles podem se beneficiar dos aprendizados das inovações de Chile e Colômbia, sem deixar de apontar aspectos dessas experiências que requerem atenção.

Um novo solavanco em um sistema em crise

“A crise já existia, a pandemia apenas a acentuou”, pontuou Rômulo Orrico Filho. Orrico Filho apontou outras falhas do sistema, como os longos prazos de concessão, a ausência de um ambiente competitivo, de mecanismos efetivos de avaliação de desempenho que levem em conta opinião do passageiro e de transparência. “É difícil reconhecer a repercussão [da pandemia] sobre a rentabilidade se não existe transparência. Como não há transparência, é plausível imaginar que [os operadores] se sustentam”, argumentou.

Ciro Biderman destacou como os atuais contratos engessam o sistema, tornando-os menos resilientes diante de eventos inesperados. Usou como comparação os carros por aplicativo – apontados como responsáveis por parte significativa da perda de receita do transporte coletivo brasileiros, por retirarem do sistema clientes que realizam deslocamentos curtos, cujas viagens historicamente subsidiaram as viagens mais longas. “Quando a demanda despencou, aplicativos continuaram com custos fixos. Mas não tinham de pagar leasing do automóvel, salário do motorista. O que as empresas de ônibus estão economizando [com a redução de oferta] é o diesel”, comparou.

“Tudo isso porque nosso sistema é muito rígido. A gente contrata uma determinada demanda fixa, se a demanda cai o custo vai direto para a cidade. Se a gente conseguisse aumentar a flexibilidade, estaríamos mais protegidos de eventos extremos e, para variações pequenas no dia a dia, poderíamos dividir com operadoras riscos de demanda implícitos no contrato”, ponderou.

A solução, segundo Ciro, poderia passar por frotas com veículos menores. “Você teria de pensar em permitir que [os operadores] pudessem prestar outros serviços para que assumissem uma parte do risco”. Por exemplo, para fazer o transporte local, na periferia e em locais com demanda incerta, “a maneira mais eficiente de levar quatro pessoas de um ponto a outro é um carro”, argumentou, defendendo que o sistema poderia ser sob demanda, adaptando-se ao longo do tempo.

Outra inspiração dos carros por aplicativo para a divisão de riscos está em como o sistema opera: uma parte (empresa) cuida da operação, outra (motorista) presta o serviço e, muitas vezes, em um carro alugado por uma terceira (locadora) . A comparação não é absurda – os novos contratos de Santiago e Bogotá têm ido por este caminho.

Bogotá passa o transporte coletivo a limpo

Com mais de 7 milhões de habitantes, Bogotá enfrenta desafios urbanos comuns aos brasileiros. O crescimento populacional ocorreu principalmente na zona periférica, onde se concentra a população de menor renda que, para acessar oportunidades, desloca-se diariamente até o centro da cidade. Linhas de BRT troncais (o sistema TransMilenio) conectam a periferia ao centro e transportam cerca de 2,4 milhões pessoas por dia – 1 milhão durante a pandemia.

Em 2019, a cidade incorporou inovações aos contratos de concessão do BRT. Passou a separar os serviços de provisão e operação da frota (os chamados CapEx e OpEx) em contratos e processos licitatórios distintos, e reduziu os prazos de concessão, de mais de 20 anos em média para 10 anos, no caso dos veículos Euro VI, e 15 anos para veículos elétricos, que dependem de um maior investimento inicial.

Segundo Sofia, há quatro vantagens principais do novo modelo de negócios.

• Continuidade do serviço: como a cidade pode manter o contrato de provisão, garante a transição adequada entre operadores atuais e futuros ao fim dos contratos.
• Flexibilidade: diante de contingências com algum operador, o TransMilenio, enquanto ente gestor, pode passar a frota a outro operador sem necessidade de renegociar contratos.
• Bancabilidade: a divisão do risco de operação e provisão facilita a obtenção de investimento para renovação de frota junto a instituições financeiras. “O mercado recebeu muito bem o novo modelo”, diz Sofia.
• Eficiência: a divisão permitiu ao TransMilenio mudar para uma frota mais limpa sem aumentar a tarifa.

A estrutura de remuneração afastou-se do modelo de despesas associadas a um veículo e ao custo variável por quilômetro para um modelo onde a provisão é remunerada segundo a disponibilidade de veículos (e não a toda frota indiscriminadamente).

Em relação à remuneração da operação, Bogotá realiza uma avaliação integral do serviço a cada três meses. Para tornar o controle de qualidade mais efetivo, no lugar de multas por mau desempenho, a cidade passou a adotar desconto direto sobre a remuneração, segundo indicadores ligados a segurança viária, regularidade e satisfação do cliente.

As inovações de Santiago

Santiago substituiu seu modelo de contratos para lidar com problemas semelhantes. Uma licitação prevista para 2017 foi impugnada por problemas de livre concorrência, inviabilizando a renovação da frota obsoleta. Em 2018, o governo precisou elaborar um modelo de negócios de transição visando a renovação emergencial da frota.

O modelo inovador de Santiago forma uma sociedade entre fabricantes de ônibus, encarroçadoras e um ente financeiro. Eles estabelecem com a outra parte – cidades e operadores – um contrato de leasing para provisão da frota. Ou seja, o ente financeiro compra a frota do fabricante e aluga para cidades e operadores. O governo garante que o pagamento da cota do leasing seja priorizado e mantido mesmo quando há troca de operador.

O modelo, pelo qual já foram providos 776 ônibus elétricos e 1.135 de padrão Euro VI, traz novas fontes de financiamento. No caso da frota de ônibus elétricos, no lugar tradicionalmente ocupado pelos bancos estão empresas de energia da cidade, que além de pagar pelos veículos elétricos, também fornecem a eletricidade para o funcionamento do sistema. Graças ao arranjo inovador, Santiago consegue superar o alto investimento inicial necessário para a aquisição de veículos elétricos e construção da infraestrutura de recarga, e hoje é líder em eletrificação da frota na América Latina .

Atualmente, uma nova licitação está estruturando a separação da operação e da provisão de frota. Semelhante ao modelo de Bogotá em vários aspectos, o contrato de operação tem prazos curtos para o fornecimento do serviço, de 5 a 7 anos, que podem ser estendidos de acordo com indicadores de qualidade do serviço e satisfação dos clientes.

Para viabilizar o modelo e possibilitar uma maior concorrência no processo licitatório, o estado tem desapropriado garagens e terminais que pertenciam aos operadores. A medida ajuda a garantir a continuidade do serviço. “Vimos que penalizações [por mau desempenho] não são suficientes, pois os riscos de demanda acabam sendo incorporados ao custo do sistema, dado que a obrigação de continuidade era mais forte do que a possibilidade de discutir com o operador”, explica Juan Carlos Gonzalez, chefe de gabinete do Ministério de Transportes e Telecomunicações do Chile.

Subsídios e fontes de receita

Mas mecanismos de controle como os implementados pelas duas capitais não são suficientes para garantir um serviço sustentável e de qualidade se a conta do sistema não fechar. Acontece nos grandes centros urbanos do mundo, e na América Latina não é diferente: a tarifa não cobre os custos de operação, e subsídios se fazem necessários para garantir o funcionamento do transporte coletivo a um preço acessível – condições necessárias para atrair clientes.

Não se trata de benfeitoria: cidades reconhecem os ganhos ambientais, sociais e econômicos do transporte coletivo eficiente e de qualidade. Santiago injeta US$ 800 milhões ao ano no sistema. “É o que nos permite manter a tarifa num patamar razoável”, pondera Gonzalez.

Em Bogotá, um fundo de estabilização tarifária do distrito subsidia as concessionárias com verba arrecadada via taxação da gasolina. O modelo é um exemplo de “divisão da conta” do transporte coletivo com os automóveis, reconhecendo as externalidades positivas que o sistema gera para a cidade e passando a conta para os carros.

Segundo Sofia, o aporte do fundo que, normalmente, cobre 28% dos custos do sistema, chegou a 69% durante a pandemia. É o que tem permitido à cidade manter a qualidade e segurança do serviço, conforme demonstra o gráfico abaixo.

O que o Brasil pode aprender?

Para Rômulo Orrico Filho, a desvinculação entre disponibilidade de frota (provisão) e quilômetros rodados (operação) é um caminho interessante, mas levanta alguns sinais de alerta. “Os custos de operação chegam, no máximo, a 25% do custo do sistema. A cidade está disposta a pagar 75% para veículos ficarem parados?”, indagou. Ele também questiona a priorização que os novos contratos estabelecem ao pagamento pela provisão. “Se eu preservo o pagamento do capital investido em veículos, quem fica com o risco? São os trabalhadores. Se eu troco os operadores, a empresa [anterior] fecha, entrega os veículos e demite os trabalhadores. Esses modelos são extremamente interessantes, mas temos que aprofundar [a discussão]”, ponderou.

Orrico Filho ressaltou a importância de a reforma dos sistemas de transporte ocorrer em sinergia com o planejamento urbano, usando o transporte local para irrigar as múltiplas centralidades, ao invés de fazer das regiões centrais mero ponto de transbordo. “No Rio de Janeiro, apenas 25% da demanda para trabalhar ou estudar na hora do pico vai para o centro”, apontou. “Temos que repensar a cidade”.

Ciro Biderman elogiou a separação dos contratos de operação e provisão. “Não acredito que tenhamos uma frota mais verde fora desse modelo”, acrescentou, por considerar a compra dos veículos uma das principais barreiras competitivas para a entrada de novos operadores. O professor lamentou que a recente e também inovadora concessão do transporte coletivo em São José dos Campos, que contou com o apoio técnico da FGV, não tenha incorporado este avanço. Mas trouxe da cidade paulista outra novidade: a concessão do sistema de bilhetagem eletrônica para uma empresa à parte, garantindo transparência e eficiência. “Isso vai diminuir o monopólio natural. Um grupo tem os ônibus, o capital; outro grupo tem a operação; e finalmente, e aqui a concorrência é pesada, um grupo tem a tecnologia”, resumiu.

Imaginação com os pés na realidade

Ao fim de todas as exposições, o diretor do programa de Cidades do WRI Brasil, Luis Antonio Lindau, ponderou que “o contrato perfeito não existe”, mas que o sucesso do sistema depende de adequá-lo à realidade. Para isso, segundo Lindau, não basta reformar contratos: é urgente que as cidades encontrem fontes externas de receita, a exemplo do que fez Bogotá e que cidades como Porto Alegre começaram a debater.

Como parte fundamental do funcionamento de cidades sustentáveis e inclusivas, o transporte coletivo precisa encontrar caminhos para sua própria sustentabilidade. É uma grande vantagem poder observar experiências de países com realidades não tão distantes da brasileira.

Como apontou Cristina Albuquerque, mediadora do webinar e gerente de Mobilidade Urbana do programa de Cidades do WRI Brasil: “O comum era sempre falarmos de exemplos como Londres, e aí sempre vinha a réplica de que o Brasil não era a Europa". Agora, vemos Santiago e Bogotá ousando reimaginar o transporte coletivo, um exercício que deve servir de inspiração.

Assista ao vídeo do evento: